Phát triển bền vững nguồn thu ngân sách nhà nước ở Việt Nam 

Bên cạnh đó, nội dung của một số sắc thuế đang bộc lộ một số điểm bất cập, không phù hợp với các yêu cầu và bối cảnh mới. Theo đó, để góp phần thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội đang đặt ra, nhất là yêu cầu về phát triển bền vững nguồn thu cho NSNN, Việt Nam cần tiếp tục phải đẩy mạnh cải cách toàn diện hệ thống chính sách thuế, hướng tới việc xây dựng một hệ thống thuế công bằng, hiệu quả, có khả năng nuôi dưỡng, huy động đầy đủ nguồn thu cho NSNN, phù hợp với thông lệ quốc tế.

1. Một số vấn đề tổng quan về phát triển bền vững thu ngân sách nhà nước

Việc đảm bảo bền vững thu ngân sách là trụ cột quan trọng để đảm bảo bền vững tài khóa, giúp nền kinh tế đứng vững trước các cú sốc về kinh tế vĩ mô. Hiểu một cách chung nhất đảm bảo bền vững thu ngân sách là “hình thành được một hệ thống thu ngân sách có thể tạo ra những nguồn thu cho ngân sách một cách ổn định, có khả năng đáp ứng được các nhu cầu chi ngân sách một cách thuận lợi, phù hợp với việc thực hiện các chức năng và vai trò của Nhà nước trong việc cung ứng các loại hàng hóa và dịch vụ công nhưng không làm triệt tiêu các động lực cho phát triển kinh tế ". Thu ngân sách của một quốc gia có thể bao gồm: thu từ thuế, phí, lệ phí và các khoản thu ngoài thuế (thu từ vốn). Trong đó, thuế là nguồn thu quan trong nhất. Về cơ cấu, hệ thống thuế của mỗi quốc gia thường được cấu trúc từ ba loại thuế: thuế thu vào tiêu dùng, thuế thu vào thu nhập và thuế thu vào tài sản. Cơ cấu thuế của một quốc gia sẽ có các tác động đến tính hiệu quả và tăng trưởng của nền kinh tế trong dài hạn thông qua các kênh như: đầu tư, tích luỹ và nguồn nhân lực. Mặc dù, đảm bảo ổn định và tăng thu ngân sách được xem là yêu cầu hàng đầu của cải cách thuế, song đây không phải là mối quan tâm duy nhất. Yêu cầu chung là trong cải cách thuế cần tránh việc theo đuổi mục tiêu tăng thu ngân sách bằng mọi giá mà thay vào đó việc tăng thu ngân sách phải được đặt trong mối quan hệ hữu cơ với các nội dung khác, bao gồm ảnh hưởng của thuế đối với quá trình phân bổ nguồn lực trong xã hội.
 

Các nguồn thu ngân sách nhà nước (Hình từ Internet)

Mức độ bền vững của nguồn thu NSNN thường được đánh giá thông qua các tiêu chí về quy mô, cơ cấu nguồn thu. Tuy nhiên, bền vững thu ngân sách không chỉ đơn thuần là quy mô thu, cơ cấu thu mà còn cả các thiết chế liên quan đến hệ thống thu ngân sách liên quan đến khả năng bồi dưỡng, phát triển nguồn thu. Một hệ thống thuế động viên quá cao tuy đem lại những lợi ích trong ngắn hạn cho ngân sách, nhưng trong dài hạn có thể có những tác động ngược chiều do làm “triệt tiêu” các động lực lao động và kinh doanh của người dân và doanh nghiệp. Để phát triển được bền vững nguồn thu ngân sách, hệ thống chính sách thu ngân sách cần hội tụ được các yêu cầu cơ bản sau:

Sự hợp lý về quy mô động viên nguồn thu cho ngân sách nhà nước

Yêu cầu quy mô thu ngân sách phù hợp một mặt thể hiện ở tỷ lệ động viên NSNN so với GDP ở mức hợp lý, phù hợp với trình độ phát triển của nền kinh tế, hỗ trợ thúc đẩy tăng trưởng và phát triển kinh tế; mặt khác còn đảm bảo quy mô thu NSNN đủ lớn để tài trợ cho các nhu cầu chi tiêu của Nhà nước, cán cân ngân sách thường xuyên thặng dư. Quy mô thu ngân sách phụ thuộc vào nhiều yếu tố cả bên ngoài1 và bên trong2 của hệ thống thuế.

Tính đa dạng về nguồn thu với cơ cấu hợp lý, dựa trên nền tảng các khoản thu gắn với hoạt động sản xuất - kinh doanh, tiêu dùng trong nước

Cơ cấu thuế của một quốc gia sẽ có các tác động đến tính hiệu quả và tăng trưởng của nền kinh tế trong dài hạn thông qua các kênh như: đầu tư, tích lũy nguồn nhân lực và thúc đẩy sự sáng tạo. Một hệ thống thu ngân sách bền vững phải đảm bảo được sự cân bằng về cơ cấu giữa thuế gián thu, thuế trực thu và thuế thu vào tài sản và phải dựa trên nền tảng các khoản thu có cơ sở thuế rộng. Xu hướng chung hiện nay là các nước dựa nhiều hơn vào các khoản thuế tiêu dùng thay cho thuế thu nhập. Đây cũng được xem là hệ quả của quá trình đẩy mạnh hội nhập kinh tế quốc tế, khi mà các hàng rào đối với sự di chuyển của nguồn vốn và lao động từng bước được dỡ bỏ, các nước buộc phải điều chỉnh giảm tỷ lệ động viên của các sắc thuế thu nhập, bao gồm cả thuế thu nhập doanh nghiệp (TNDN) và thuế thu nhập cá nhân (TNCN) để đảm bảo tính cạnh tranh của môi trường đầu tư trong nước.

Tính hiệu quả và công bằng

Trong cải cách thuế cần tránh việc theo đuổi mục tiêu tăng thu ngân sách từ thuế bằng mọi giá. Việc cải cách hệ thống chính sách thuế phải góp phần thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội đề ra trong từng giai đoạn phát triển của nền kinh tế. Việc thu thuế sẽ gây ra một số méo mó, tác động đến hành vi của các chủ thể kinh tế trong xã hội, qua đó có thể là giảm hiệu quả kinh tế, như đánh thuế tiêu dùng có thể làm ảnh hưởng đến mức giá ”tương đối” của hàng hoá trên thị trường, qua đó làm thay đổi hành vi của người tiêu dùng trong việc chọn lựa hàng hóa để tiêu dùng (ví dụ như thông qua tác động thay thế). Tương tự, việc đánh thuế TNCN có thể tác động đến quyết định của người lao động cũng như chi phí nhân công trên thị trường lao động.

Một hệ thống thuế được cho là đảm bảo tính hiệu quả nếu như góp phần đạt được các mục tiêu của Chính phủ nhưng ít gây ra tác động tiêu cực đến hiệu quả phân bổ và sử dụng nguồn lực. Bên cạnh đó, tăng cường tính hiệu quả của hệ thống thuế cũng cần hướng tới việc khắc phục các tác động “ngoại lai” tiêu cực của một số hành vi sản xuất và tiêu dùng đối với xã hội. Việc thu thuế môi trường đối với các hoạt động sản xuất và tiêu dùng những loại hàng hóa gây phương hại đến môi trường (như túi ni lông, nhiên liệu hóa thạch...) hay việc thu thuế tiêu thụ đặc biệt (TTĐB) đối với các mặt hàng mà Nhà nước không khuyến khích tiêu dùng như rượu, bia, thuốc lá sẽ góp phần đạt được mục tiêu này.

Xét về khía cạnh công bằng, yêu cầu chung là chính sách thuế phải đảm bảo được sự bình đẳng trong việc phân chia gánh nặng thuế. Khi nói đến công bằng, hai khái niệm thường được đề cập và có liên quan với nhau là công bằng theo chiều dọc3 và công bằng theo chiều ngang4. Các quy định về giảm trừ gia cảnh hoặc cho phép giảm trừ một số khoản chi phí khi xác định thu nhập chịu thuế TNCN là một trong những cách thức để đảm bảo có được công bằng theo chiều ngang.

Mỗi sắc thuế khác nhau có thể tác động khác nhau về tính công bằng giữa các đối tượng nộp thuế. Thuế giá trị gia tăng (GTGT) tuy là sắc thuế được xem là có hiệu quả hơn, ít làm méo mó đến các hành vi kinh tế nhưng lại có tính “lũy thoái”. Theo đó, gánh nặng thuế GTGT đối với người nghèo được xem là cao hơn so với những người có thu nhập cao. Trong khi đó, so với thuế tiêu dùng, thuế thu nhập được cho là gây ra nhiều ảnh hưởng tiêu cực hơn đối với nền kinh tế khi nhìn nhận từ phương diện phân bổ nguồn lực nhưng lại đảm bảo được tính công bằng hơn. Tuy nhiên, giữa mục tiêu đảm bảo hiệu quả và đảm bảo công bằng trong thu thuế là hai phạm trù trong nhiều trường hợp đi ngược nhau và không thể đồng thời đạt được.

Số thu ngân sách từ thuế “phản ứng” nhạy cảm với sự phát triển chung của nền kinh tế

Mối quan hệ giữa số thu ngân sách từ thuế với sự phát triển của nền kinh tế có thể được đo qua một số chỉ số, trong đó đáng chú ý là: độ “đàn hồi” của thuế và độ co giãn của thuế. Hệ thống thuế tốt là hệ thống thuế có độ co giãn, nghĩa là số thu từ thuế phải tăng lên khi quy mô của nền kinh tế được mở rộng hay mức sống của người dân được nâng lên.

Đảm bảo đơn giản, minh bạch của chính sách thu thuế

Một hệ thống thuế phức tạp sẽ dẫn đến chi phí tuân thủ thuế cao, tình trạng gian lận trốn thuế lớn, đồng thời tạo điều kiện cho tham nhũng và gian lận thương mại. Điều này có thể làm cho quy mô thu ngân sách không có được sự ổn định, bền vững. Sự hiện diện của quá nhiều các chính sách ưu đãi và có sự lồng ghép của các chính sách xã hội vào trong chính sách thuế sẽ gây nên sự phức tạp của hệ thống thuế, làm gia tăng chi phí tuân thủ cho cả cơ quan thuế và người nộp thuế.

2. Phát triển bền vững thu ngân sách nhà nước của Việt Nam và những vấn đề đặt ra

Kể từ khi bắt đầu công cuộc đổi mới đến nay, Việt Nam đã chủ động thực hiện cải cách mạnh mẽ khung pháp luật về tài chính công nói chung, pháp luật về thu NSNN nói riêng. Đặc biệt, trong 10 năm qua, Việt Nam đã thực hiện nhiều giải pháp để hoàn thiện hệ thống chính sách thu NSNN cùng với việc nâng cao hiệu quả quản lý thu, tạo điều kiện, môi trường thuận lợi cho người nộp thuế trong việc thực hiện các nghĩa vụ đối với NSNN. Quá trình cải cách hệ thống Việt Nam giai đoạn vừa qua đã góp phần quan trọng trong việc tăng cường và củng cố nguồn lực cho NSNN.

Động viên hợp lý, đảm bảo nguồn lực cho ngân sách nhà nước

Việc sửa đổi, hoàn thiện chính sách thuế, phí, lệ phí trong giai đoạn 10 năm qua đã góp phần động viên hợp lý nguồn lực cho NSNN theo hướng bền vững hơn, tạo nguồn lực quan trọng thúc đẩy phát triển kinh tế, đảm bảo an sinh xã hội và giải quyết việc làm. Tỷ lệ huy động vào NSNN bình quân giai đoạn 2011 - 2020 đạt khoảng 24,5% GDP, trong đó: giai đoạn 2011 - 2015 đạt khoảng 24% GDP (mục tiêu kế hoạch là 23 - 24% GDP); giai đoạn 2016 - 2020 đạt khoảng 25,3% GDP (mục tiêu kế hoạch là 23,5% GDP). Tổng thu từ thuế, phí và lệ phí đạt bình quân 20,7% GDP trong giai đoạn 2011 - 2015 (mục tiêu kế hoạch là 22 - 23% GDP); 20,8% GDP trong giai đoạn 2016 - 2020 (mục tiêu kế hoạch là 21% GDP). Năm 2020, do ảnh hưởng của đại dịch Covid-19 nên quy mô thu NSNN của đã giảm mạnh. Trong đó, tỷ lệ huy động từ thuế, phí vào NSNN năm 2020 chỉ còn 19,1% GDP trong khi tỷ lệ huy động từ thuế, phí vào NSNN hằng năm từ 2016 - 2019 đều cao hơn 21% GDP.

Cơ cấu thu ngân sách nhà nước có sự chuyển dịch theo hướng bền vững hơn, tỷ trọng thu nội địa trong tổng thu ngân sách nhà nước tăng cao

Cơ cấu thu NSNN được điều chỉnh theo hướng tăng tỷ trọng nguồn thu nội địa, giảm dần sự phụ thuộc vào nguồn thu từ tài nguyên khoáng sản (dầu thô) và thu từ hoạt động nhập khẩu. Tỷ trọng thu nội địa (không kể thu từ dầu thô) trong tổng thu NSNN tăng, từ mức trung bình 59,5% trong giai đoạn 2006 - 2010 lên 68,7% trong giai đoạn 2011 - 2015 và 81,6% trong giai đoạn 2016 - 2020. Năm 2020, tỷ trọng thu nội địa (không kể thu từ dầu thô) trong tổng thu NSNN đạt khoảng 85,6% (năm 2015 là 75,6%).

Hình 1. Quy mô thu NSNN của Việt Nam

Đơn vị: % GDP

Nguồn: Bộ Tài chính (2021)

Cùng với đó, cơ cấu thu theo sắc thuế có sự chuyển dịch tích cực, phù hợp với hệ thống thuế hiện đại và thông lệ quốc tế. Tỷ trọng thu dầu thô trong giai đoạn 2016 - 2020 giảm xuống dưới 4% tổng thu NSNN, so với mức trung bình 12,7% của giai đoạn 2011 - 2015 và khoảng 20% của giai đoạn 2006 - 2010. Tỷ trọng thu cân đối từ hoạt động xuất - nhập khẩu so với tổng thu NSNN giảm trung bình từ 20,0% giai đoạn 2006 - 2010 xuống còn 17,7% giai đoạn 2011 -2015 và còn khoảng 14,2% giai đoạn 2016 - 2020. Thay vào đó, thu từ các sắc thuế gắn với sản xuất - kinh doanh và tiêu dùng trong nước như thuế TNDN, thuế TNCN, thuế TTĐB, thuế GTGT và thuế bảo vệ môi trường (BVMT) được củng cố và chiếm tỷ trọng ngày càng cao trong cơ cấu thu NSNN.

Thu từ thuế GTGT tiếp tục giữ vai trò là nguồn động viên quan trọng nhất của NSNN hiện nay. Tỷ trọng thu từ thuế GTGT (trừ hoàn) chiếm 24,4% trong tổng thu NSNN giai đoạn 2011 - 2020, trong đó, thu thuế GTGT từ sản xuất, tiêu dùng trong nước chiếm 17% tổng thu NSNN. Cùng với đó, tỷ trọng thu thuế TTĐB hàng hóa và dịch vụ trong nước tăng từ 6,3% trong giai đoạn 2011 - 2015 lên 6,9% trong giai đoạn 2016 - 2020. Tỷ trọng thu từ thuế BVMT tăng dần trong tổng thu NSNN, từ 1,7% năm 2012 lên 2,7% năm 2015 và chiếm 4% vào năm 2020 (bình quân giai đoạn 2016 - 2020 chiếm 3,7% tổng thu NSNN). Hiện nay, ba sắc thuế gián thu quan trọng là thuế GTGT, thuế TTĐB và thuế BVMT chiếm trên 35% tổng thu NSNN của Việt Nam.

Đối với các sắc thuế thu nhập, tỷ trọng thu từ thuế TNDN trong tổng thu NSNN giảm tại những thời điểm thực hiện điều chỉnh thuế suất thuế TNDN5. Tuy nhiên, sau đó lại có xu hướng tăng dần. Cụ thể, tỷ trọng thu từ thuế TNDN (trừ dầu thô) trong tổng thu NSNN đã tăng từ 13,6% trong năm 2017 lên 16% trong năm 2020. Thuế TNCN có xu hướng tăng dần do tình hình kinh tế có mức tăng trưởng khá trong những năm gần đây. Đến năm 2020, thuế TNCN đã trở thành sắc thuế quan trọng thứ ba trong hệ thống chính sách thu NSNN của Việt Nam dưới giác độ là công cụ huy động nguồn lực cho NSNN (chiếm khoảng 7,64% tổng thu NSNN).

Hình 2. Quy mô động viên từ một số sắc thuế

Đơn vị: % GDP

Nguồn: Tính toán từ số liệu của Bộ Tài chính (2021)

Đối với các khoản thu từ đất đai, trong giai đoạn vừa qua, các khoản thu này tiếp tục đóng vai trò quan trọng trọng hệ thống thu NSNN. Cụ thể, tỷ trọng thu đối với các khoản thu từ đất đai trong tổng thu NSNN tăng từ 7,5% trong giai đoạn 2011 - 2015 lên 12,6% trong giai đoạn 2016 - 2020, trong đó thu tiền sử dụng đất tăng từ 6,1% lên 10,1%. Tuy nhiên, quy mô các khoản thu thường xuyên từ đất đai như thuế sử dụng đất phi nông nghiệp chiếm tỷ trọng còn rất thấp trong tổng thu NSNN.

Hiệu quả công tác quản lý thuế được tăng cường, tạo điều kiện thuận lợi và giảm chi phí tuân thủ cho đối tượng nộp thuế và cơ quan thuế

Bên cạnh việc đẩy mạnh đổi mới hệ thống chính sách thuế, giai đoạn 2011 - 2020 cũng chứng kiến nhiều sự điều chỉnh quan trọng trong công tác quản lý thuế. Luật Quản lý thuế số 78/2006/QH11 đã được sửa đổi, bổ sung 3 lần vào các năm 2012, 2014 và 2016 theo hướng đơn giản hóa quy trình thủ tục về thuế, giảm tần suất kê khai thuế. Phương thức quản lý thuế được chuyển mạnh sang chế độ tự khai, tự nộp, qua đó đề cao nghĩa vụ, trách nhiệm của người nộp thuế và cơ quan thuế, từng bước dựa trên nền tảng quản lý rủi ro, tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin (CNTT) và xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu về người nộp thuế. Các chính sách để thúc đẩy việc sử dụng hóa đơn điện tử cũng đã được ban hành triển khai áp dụng. Qua đó giúp doanh nghiệp hạn chế rủi ro về quản lý hóa đơn, giảm chi phí sử dụng hóa đơn và chi phí tuân thủ thủ tục hành chính, hạn chế tình trạng làm giả hóa đơn, gian lận sử dụng hóa đơn. Nhờ vậy đã góp phần nâng cao hiệu quả công tác quản lý thuế, giảm chi phí tuân thủ cho người nộp thuế và chi phí quản lý hành chính thuế. Chỉ số nộp thuế theo điều tra của Ngân hàng Thế giới đã có những sự cải thiện đáng kể trong 5 năm qua, trong đó, riêng năm 2017 đã tăng 81 bậc so với năm 2016. Tần suất kê khai nộp thuế, bảo hiểm xã hội giảm từ 32 lần năm 2015 xuống còn 6 lần năm 2020.

Tuy nhiên, xét từ các yêu cầu về phát triển bền vững nguồn thu NSNN, phân tích về thực trạng thu NSNN ở Việt Nam cũng đang chỉ ra một số vấn đề cần được quan tâm xử lý trong giai đoạn tới.

(i) Quy mô NSNN của Việt Nam trong 5 năm qua được củng cố nhưng tính bền vững xét trong trung và dài hạn dự báo sẽ gặp nhiều khó khăn. Thu NSNN những năm gần đây còn dựa vào các khoản thu từ vốn, các khoản thu có tính chất một lần, không tái tạo. Nếu loại trừ các khoản thu này, quy mô thu NSNN của Việt Nam những năm gần đây thấp hơn đáng kể so với giai đoạn 5 năm trước đó. Trong khi đó, việc sửa đổi, bổ sung các luật thuế để củng cố thêm sự bền vững của quy mô và cơ cấu động viên NSNN không thực hiện được theo lộ trình và còn gặp khó khăn, rào cản. Từ năm 2020, đại dịch Covid-19 tiềm ẩn nhiều nguy cơ ảnh hưởng tiêu cực đến khả năng động viên nguồn lực cho NSNN.

(ii) Năm 2020, tỷ trọng các khoản thu khác ngoài thuế và phí và lệ phí (như thu từ thoái vốn, thu từ cổ tức, thu tiền sử dụng đất) chiếm khoảng 21% tổng thu NSNN, trong đó thu từ giao quyền sử dụng đất chiếm khoảng 11,5%, các khoản thu khác chiếm khoảng 9,6%. Đây là những nguồn thu sẽ giảm dần trong trung và dài hạn do nguồn cung về đất là hữu hạn. Cùng với đó, thu từ tiền cho thuê đất lại đang dựa nhiều vào các khoản tiền cho thuê đất một lần mà về bản chất tạo nguồn thu cho NSNN thì cũng tương tự như giao đất. Thu từ cổ tức và từ nguồn lợi nhuận sau thuế của các doanh nghiệp có vốn nhà nước và thu từ thoái vốn nhà nước cũng sẽ giảm dần khi quá trình cơ cấu lại khu vực doanh nghiệp nhà nước (DNNN) được đẩy mạnh và hoàn tất.

(iii) Cơ cấu thu NSNN từ thuế cũng đang còn dựa nhiều vào các sắc thuế như thuế GTGT, thuế TNDN, các khoản thu từ thuế TNCN còn thấp, đặc biệt thu ngân sách từ thuế nhà, đất (thuế tài sản) còn khá khiêm tốn. Trong những năm qua, mức độ động viên từ thuế GTGT, TNDN của Việt Nam tiếp tục được duy trì ổn định và đã bù đắp được sự giảm thu từ một số khoản thu khác như thu từ thuế nhập khẩu. Tuy nhiên, đến nay thu từ các sắc thuế này cũng đã tiệm cận ngưỡng cao so với nhiều nước nên dự báo khả năng để có thể tiếp tục tăng thêm mức độ động viên trong những năm tới cũng sẽ hạn chế. Thu từ thuế nhập khẩu cũng sẽ giảm xuống khi Việt Nam thực hiện đầy đủ các cam kết cắt giảm thuế quan trong quá trình tham gia các hiệp định thành lập các khu vực mậu dịch tự do song phương và đa phương. Thu về thuế TNCN của Việt Nam tuy có tăng mạnh kể từ khi Luật Thuế TNCN có hiệu lực thi hành từ năm 2009, song vẫn ở mức còn thấp so với mặt bằng chung của nhiều quốc gia đang phát triển và mới nổi.

(iv) Các khoản thu thường xuyên từ thuế, phí đã không có sự mở rộng tương xứng với quy mô chi thường xuyên, dẫn đến thặng dư ngân sách thường xuyên đang có xu hướng giảm. Đối với mỗi quốc gia việc có được thặng dư ngân sách thường xuyên (chênh lệch giữa thu thường xuyên và chi thường xuyên) là cần thiết để đảm bảo sự bền vững tài khóa và cũng là thước đo quan trọng phản ánh mức độ tích lũy của Chính phủ cho nhu cầu đầu tư phát triển đất nước. Phân tích về diễn biến điều hành ngân sách những năm gần đây cho thấy, thặng dự ngân sách thường xuyên của Việt Nam đang có xu hướng giảm. Đây là điều rất đáng quan ngại trong việc đảm bảo sự bền vững của ngân sách. Một trong những nguyên nhân chủ yếu làm cho thặng dư ngân sách thường xuyên của Việt Nam giảm là do chi thường xuyên trong những năm qua vẫn ở mức cao, trong khi đó thu ngân sách thường xuyên đang có xu hướng giảm. Việc có được thặng dư ngân sách thường xuyên được xem là điều kiện cần để bảo đảm duy trì sự bền vững của NSNN.

(v) Quy mô thu của ngân sách trung ương (NSTW) trong tổng thu NSNN và so với GDP giai đoạn gần đây đang có xu hướng giảm, báo động những thách thức trong việc đảm bảo nguồn lực cho việc thực hiện các nhiệm vụ chi quan trọng, thiết yếu của quốc gia thuộc phạm vi đảm bảo của NSTW. Tỷ trọng của quy mô thu của NSTW trong tổng thu NSNN giảm từ 62,5% bình quân giai đoạn 2011 - 2015 xuống còn khoảng 55% bình quân giai đoạn 2016 - 2020. Đây là mức khá thấp so với mặt bằng chung của các nước trên thế giới hiện nay, ảnh hưởng đến dư địa nguồn lực mà NSTW có thể tiếp cận để thực hiện các nhiệm vụ chi theo phân cấp. Nguyên nhân của tình trạng trên là do quy mô của một số nguồn thu mà NSTW được hưởng 100% theo phân cấp giảm mạnh, như thu từ thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu và thu từ dầu thô. Dự báo thu từ thuế nhập khẩu và từ dầu thô những năm tới đây sẽ còn tiếp tục giảm do cắt giảm hàng rào thuế quan, các nhà máy lọc dầu trong nước hoạt động ổn định, làm giảm quy mô dầu thô xuất khẩu.

(vi) Tuy quy mô thu NSNN của chính quyền địa phương ở Việt Nam là khá cao nhưng sự chủ động của chính quyền địa phương ở Việt Nam trong việc huy động nguồn thu bị hạn chế trên nhiều phương diện. Các sắc thuế được phân chia 100% cho ngân sách địa phương có hiệu suất thu thuế thấp. Chính quyền địa phương bị hạn chế về khả năng tăng nguồn thu cho mình ngoài các chính sách thu do trung ương quy định. Về phí và lệ phí, theo quy định ngoài các loại phí, lệ phí do trung ương thống nhất ban hành, địa phương chỉ có quyền quyết định một số loại phí, lệ phí theo phân cấp của Chính phủ và được quy định mức thu một số loại phí, lệ phí trong khung pháp luật quy định. Theo đó, phần lớn ngân sách cho chính quyền địa phương hiện nay là dưới hình thức thuế phân chia và số bổ sung của NSTW, trong đó có nhiều tỉnh đang phải dựa khá nhiều vào nguồn bổ sung từ NSTW. Trong các nguồn thu mà ngân sách địa phương được hưởng 100% hiện nay thì các khoản thu từ đất đai chiếm một vị trí khá quan trọng. Tuy nhiên, khác với nhiều nước các khoản thu từ đất đai của Việt Nam chủ yếu là các khoản thu “có tính chất một lần” như thu từ giao quyền sử dụng đất, còn các khoản thu có tính chất thường xuyên như thu từ thuế đất chiếm một tỷ trọng rất nhỏ.

3. Yêu cầu và định hướng cải cách hệ thống chính sách thuế nhằm cơ cấu lại ngân sách nhà nước theo hướng bền vững

Yêu cầu đối với quá trình cơ cấu lại thu ngân sách nhà nước

Về cải cách hệ thống chính sách thuế, Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 10 năm 2021 - 2030 đã đề ra định hướng là:“Tiếp tục cơ cấu lại thu, chi ngân sách nhà nước, tăng tỉ lệ thu nội địa, tăng tích luỹ từ ngân sách nhà nước cho chi đầu tư phát triển; tăng sức chống chịu, bảo đảm an toàn, an ninh tài chính quốc gia... Hoàn thiện hệ thống chính sách thuế, phí, lệ phí hợp lý theo hướng mở rộng cơ sở thu, bảo đảm tính công bằng, trung lập của chính sách thuế; nâng cao sức cạnh tranh của môi trường đầu tư, đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin, đơn giản hóa thủ tục hành chính, giảm chi phí tuân thủ các thủ tục nộp thuế, phí của người dân và doanh nghiệp". Cùng với đó, Nghị quyết số 23/2021/QH15 ngày 28/7/2021 của Quốc hội về Kế hoạch tài chính quốc gia và vay, trả nợ công 5 năm 2021 - 2030 cũng đã đề ra định hướng: “Khẩn trương sửa đổi, hoàn thiện hệ thống chính sách thu để cơ cấu lại nguồn thu ngân sách, thúc đẩy tăng thu hợp lý kết hợp nuôi dưỡng nguồn thu bền vững. Đẩy mạnh các biện pháp khai thác dư địa thu, chống thất thu, giảm nợ đọng thuế, mở rộng cơ sở thuế”. Bám sát các định hướng này, để có thể phát triển được bền vững nguồn thu cho NSNN, quá trình cải cách hệ thống chính sách thu NSNN của Việt Nam phải được dựa trên các yêu cầu cơ bản sau:

(i) Phải được xây dựng trên cơ sở lấy việc thúc đẩy sản xuất - kinh doanh phát triển làm gốc. Theo đó, việc cải cách hay điều chỉnh các chính sách thuế phải không làm triệt tiêu các động lực về đầu tư và lao động của các chủ thể trong nền kinh tế. Nói cách khác, quá trình cải cách thuế thời gian tới đây phải hướng đặc biệt coi trọng đến yêu cầu nuôi dưỡng nguồn thu bền vững trên cơ sở cân nhắc đầy đủ các tác động của các yếu tố có liên quan, nhất là trong bối cảnh các hàng rào về mở cửa thị trường đối với nguồn vốn và lao động ngày càng thu hẹp, ảnh hưởng của đại dịch Covid-19 đối với hoạt động sản xuất - kinh doanh và đời sống người dân còn kéo dài.

Cùng với đó, phải phát huy hiệu quả vai trò đòn bẩy của chính sách thuế trong việc thúc đẩy sản xuất và tiêu dùng trong nước phát triển một cách bền vững, hỗ trợ có hiệu quả việc thực hiện các mục tiêu về đổi mới mô hình tăng trưởng gắn với cơ cấu lại nền kinh tế (chức năng huy động). Đồng thời, qua chính sách thuế để hình thành các “động cơ”, “đòn bẩy” đối với các hoạt động tiêu dùng, tiết kiệm và đầu tư trong nền kinh tế, góp phần thúc đẩy sự phát triển hài hòa, cân đối của nền kinh tế theo hướng bền vững. Qua đó tạo nguồn thu bền vững cho NSNN trong dài hạn.

(ii) Phải khơi thông được các nguồn thu tiềm năng, có dư địa để tăng thu cho NSNN. Hiện nay, vẫn còn những nguồn có tiềm năng lớn nhưng chưa được khai thác và sử dụng một cách hiệu quả, như các khoản thu liên quan đến đất đai, tài sản công, các khoản thu về BVMT, thuế TTĐB. Đây là những dư địa có thể bổ sung thêm nguồn lực cho NSNN nếu như hình thành được các khuôn khổ chính sách thuế và thu NSNN phù hợp. Thu từ thuế nhà, đất của Việt Nam đang ở mức rất thấp so với thông lệ và mặt bằng chung của các nước trong khu vực, trong khi đó nếu được động viên hiệu quả nguồn thu này thì sẽ tạo ra được một nguồn lực quan trọng, bền vững cho NSNN, đặc biệt là ngân sách địa phương. Các nguồn lực từ đất đai, tài nguyên, tài sản công cần được thống kê, kiểm đếm một cách đầy đủ để xây dựng các chiến lược, định hướng khai thác và sử dụng hiệu quả và bền vững.

(iii) Đảm bảo được tính hiệu quả trong huy động nguồn thu cho NSNN, đồng thời xử lý hài hòa các yêu cầu khác như vấn đề công bằng trong đánh thuế, bao gồm cả công bằng theo chiều dọc và chiều ngang. Qua đó, đảm bảo những người có thu nhập bằng nhau phải trả thuế như nhau, người có khả năng trả thuế cao hơn thì phải trả thuế nhiều hơn một cách phù hợp, phản ánh được nguyên tắc đánh thuế theo khả năng chi trả. Việc xử lý được hài hòa các nguyên tắc về công bằng này là nhân tố rất quan trọng trong đảm bảo sự bền vững cho nguồn thu NSNN.

Cải cách hệ thống chính sách thuế nhằm cơ cấu lại thu ngân sách nhà nước theo hướng bền vững

Trong bối cảnh hiện nay, yêu cầu đặt ra của Việt Nam là phải tiếp tục từng bước cơ cấu lại thu NSNN để vừa khuyến khích được sản xuất - kinh doanh trong nước, thu hút được các nguồn lực cho nhu cầu chi ngân sách, vừa đảm bảo duy trì được sự bền vững của cán cân ngân sách trên cơ sở ba trụ cột cơ bản. Đó là: (i) Mở rộng cơ sở tính thuế thông qua mở rộng phạm vi, đối tượng chịu thuế, từng bước thu hẹp diện miễn, giảm thuế thông qua một chương trình đánh giá tổng thể về hệ thống ưu đãi thuế hiện hành; (ii) Tiếp tục nâng cao hiệu quả công tác quản lý thu thuế thông qua việc tiếp tục cải cách các quy trình, thủ tục về kê khai, nộp thuế và quản lý thuế trên cơ sở tăng cường ứng dụng CNTT và quản lý rủi ro; có cơ chế để quản lý chặt chẽ các hoạt động tiềm ần nguy cơ chuyển giá, trốn thuế, tránh thuế; (iii) Chủ động có chính sách để động viên vào NSNN các nguồn thu tiềm năng như thuế bất động sản, các khoản thu liên quan đến tài nguyên và tài sản nhà công, phù hợp với thông lệ quốc tế cũng như đặc điểm của Việt Nam.

Một hệ thống thuế với “cơ sở thuế rộng” và “thân thiện với tăng trưởng” cần được xây dựng và vận hành hiệu quả, nhằm giảm thiểu các tác động “bóp méo” do thuế gây ra đối với việc phân bổ và sử dụng nguồn lực trong xã hội. Đồng thời, đảm bảo sự đồng bộ trong các biện pháp cải cách của từng sắc thuế trong tổng thể cải cách của hệ thống thuế. Trong quá trình thực hiện cần bảo đảm tỷ trọng hợp lý giữa thuế gián thu và thuế trực thu, các khoản thuế thu vào tài sản, tài nguyên. Trong bối cảnh sự gia tăng về mức độ hội nhập và mở cửa thị trường, cần coi trọng việc phát huy dư địa củng cố nguồn thu của các sắc thuế gián thu như thuế GTGT hay thuế TTĐB vì đây là những sắc thuế đã được chứng minh là hiệu quả hơn trong việc tạo ra cùng một số thu cho NSNN so với các sắc thuế trực thu.

Việc sửa đổi, bổ sung của từng sắc thuế, khoản thu phải đảm bảo đúng bản chất kinh tế của từng khoản thu, không gắn cho các sắc thuế các chức năng mà các sắc thuế đó không thể đảm nhận hoặc đảm nhận không hiệu quả. Nói cách khác, cần coi trọng yêu cầu đảm bảo “tính trung lập” của thuế. Đồng thời, rà soát để tách chính sách xã hội ra khỏi chính sách thuế để đảm bảo tính trung lập của thuế và giảm chi phí quản lý, chi phí tuân thủ thuế. Các vấn đề liên quan đến chính sách xã hội nên được giải quyết các chính sách chi NSNN thay vào lồng ghép vào chính sách thuế.

Hệ thống chính sách ưu đãi thuế cần được thực hiện đơn giản hóa để mở rộng cơ sở thuế, chống xói mòn nguồn thu thông qua việc rà soát lại các ưu đãi, thu hẹp lại các phạm vi, lĩnh vực, ngành nghề, địa bàn ưu đãi để khắc phục tính dàn trải, phân tán. Việt Nam nên chỉ tập trung ưu đãi thuế cho những ngành, nghề mũi nhọn hoặc đặc biệt cần khuyến khích hoặc đầu tư vào địa bàn cần ưu đãi trên cơ sở các phân tích, đánh giá về luận cứ, sự cần thiết. Trong rà soát chính sách ưu đãi thuế cần coi trọng tính đơn giản và minh bạch. Chính sách ưu đãi thuế cần được đảm bảo ban hành phù hợp với định hướng tái cơ cấu nền kinh tế, bao gồm cả tái cơ cấu ngành, nghề và địa bàn, trong đó chỉ tập trung ưu đãi thuế cho các dự án có thể tạo ra ngoại ứng tích cực, tác động lan tỏa đối với toàn bộ nền kinh tế, những ngành tận dụng được lợi thế cạnh tranh của đất nước, phù hợp với thị trường và xu thế phân công lao động quốc tế, khuyến khích đầu tư vào các ngành sản xuất xanh, tiêu dùng xanh. Các phân tích chi phí - lợi ích thận trọng và mang tính dài hạn cần được thực hiện trước khi ban hành và sau khi thực hiện các chính sách ưu đãi thuế để đảm bảo tính hiệu quả của chính sách.

Việc củng cố, tăng cường tính bền vững về quy mô thu của NSTW được dựa trên cơ sở: (i) Xác định rõ, có luận cứ các khoản thu mà NSTW được hưởng 100% số thu; (ii) Xác định cụ thể các khoản thu mà NSTW sẽ chia sẻ với NSĐP, đảm bảo phù hợp với đặc điểm và tính chất của từng khoản thu theo các nguyên tắc về phân chia nguồn thu ngân sách được thừa nhận chung trên thế giới hiện nay; (iii) Hình thành được phương thức chia sẻ nguồn thu phù hợp đối với các khoản thu được phương chia giữa NSTW và NSĐP. Bên cạnh đó, tính tự chủ của chính quyền địa phương trong việc huy động nguồn thu cần được thúc đẩy, đồng thời Việt Nam cần áp dụng những phương thức phân cấp phù hợp để hạn chế sự biến động của ngân sách địa phương. Ngoài ra, chính sách thu đối với bất động sản cần được điều chỉnh phù hợp, tăng cường vai trò của sắc thuế này dưới giác độ của một công cụ động viên ngân sách hiệu quả cho địa phương.

Công tác quản lý thuế cần phù hợp với thông lệ quốc tế và quy định pháp luật Việt Nam. Trong đó, trọng tâm là thể chế quản lý thuế và tăng cường ứng dụng CNTT, áp dụng quản lý rủi ro xuyên suốt, có hệ thống trong tất cả khâu của quy trình quản lý thuế, tạo điều kiện thuận lợi để người nộp thuế tuân thủ tự nguyện, cơ quan thuế có đủ năng lực quản lý thuế hiệu quả với chi phí quản lý thấp, đồng thời bảo vệ quyền lợi người nộp thuế. Các quy định về quản lý thuế liên quan đến hoạt động thương mại điện tử cần được sửa đổi và hoàn thiện, bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ với các pháp luật liên quan. Đồng thời, hệ thống cơ sở dữ liệu cần được xây dựng đầy đủ, toàn diện, không chỉ liên quan đến các thông tin trực tiếp quản lý mà còn cả các thông tin khác có liên quan từ bên thứ ba như thông qua theo dõi, đối chiếu chéo dữ liệu về cơ sở hóa đơn điện tử…). Qua đó, hỗ trợ hiệu quả hơn cho công tác quản lý thuế, cũng như cho việc phân tích, đánh giá tác động của chính sách thuế trước khi ban hành và sau khi ban hành. Công tác hợp tác quốc tế cần được đẩy mạnh, các cơ chế cần được tăng cường phối hợp ở phạm vi quốc tế và khu vực, nhất là trong lĩnh vực đánh thuế xuyên biên giới. Các quy định trong nước cần được chủ động rà soát, qua đó, đảm bảo sự phối hợp đồng bộ trong triển khai thực hiện các cam kết trong khung khổ Diễn đàn chống xói mòn nguồn thu và chuyển lợi nhuận (BEPS). Đồng thời, các cơ chế để chia sẻ thông tin về người nộp thuế, các Hiệp định thuế và về chính sách thuế với các quốc gia trong khu vực và trên thế giới cần được hình thành nhằm tăng cường hiệu quả việc xử lý các vấn đề về thuế phát sinh, bao gồm cả những vấn đề liên quan đến chính sách ưu đãi thuế.

Tài liệu tham khảo

Tiếng Việt

1. Ngân hàng Thế giới và Chính phủ Việt Nam (2017), Đánh giá chi tiêu công Việt Nam: Chính sách tài khóa hướng tới bền vững, hiệu quả và cân bằng - Báo cáo tổng quan.

2. Ngân hàng Thế giới (2020), Báo cáo môi trường kinh doanh.

3. Trương Bá Tuấn (2018), Cơ sở lý luận và định hướng hoàn thiện chính sách ưu đãi thuế ở Việt Nam, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ năm 2017.

Tiếng Anh

4. Abhijit Sen Gupta (2007). Determinants of Tax Revenue Efforts in Developing Countries”. IMF Working Paper WP/07/184.

5. OECD (2019). Tax Policy Reforms 2019 OECD and Selected Partner Economies.

6. OECD/UCLG (2016), Subnational Governments Around the World: Structure and Finance.